“Toda a forma de vida é única e merece ser respeitada, qualquer que seja a sua utilidade para o Homem e com a finalidade de reconhecer aos outros organismos vivos este direito, o Homem deve-se guiar por um código moral de acção”, Resolução nº 37 de 28 de Outubro de 1987, ONU.
Introdução
O meio ambiente não conhece fronteiras: os ecossistemas tanto se situam dentro de um país (por exemplo, toda a fauna e flora da Arrábida, no nosso país), como em espaços sub-regionais (por exemplo, o Rio Douro, que atravessa tanto Portugal como Espanha), em espaços regionais (por exemplo, o Mar do Norte, que banha a costa do Reino Unido, da Noruega, da Dinamarca, da Bélgica, da Holanda, da Alemanha e ainda da França), como, por último, espaços globais (como a camada do ozono ou o efeito de estufa sobre o planeta Terra). Assim, também o Direito do Ambiente não pôde conhecer as meras fronteiras nacionais, existindo o que chamamos hoje de Direito Internacional do Ambiente[1]. Daqui, temos de retirar fontes, os actores jurídicos, o modo de resolução de conflitos entre países, enfim: como é constituída esta comunidade jurídica ambiental internacional. Vejamos.
I – Antecedentes
Podemos afirmar que a preocupação internacional com o meio ambiente é relativamente recente, considerando muitos autores que nasceu com a tomada de consciência (primeiro em núcleos cirúrgicos e, depois, à escala mundial) dos efeitos nocivos da acção humana no meio ambiente – não só a nível nacional, como a extinção de várias espécies e desaparecimento de flora, como a nível internacional, cujos exemplos maiores parecem-me ser: o chamado “buraco do ozono” (uma história de sucesso – rara, devo acrescentar, precisamente pelo papel dos actores jurídicos) e o efeito de estufa e a preocupação com o aquecimento global (apesar de ainda muito contestado, este último, por aqueles que querem, à força, negar os efeitos da nossa acção nas mudanças climatéricas); aliás, a Professora Carla Amado Gomes diz que este “novo interesse”[2] foi devido a essencialmente dois motivos: primeiro, o carácter transfronteiriços das emissões poluentes e, em segundo, pela tomada de consciência pela comunidade internacional da necessidade de fazer um uso razoável dos recursos, para poder ter um desenvolvimento sustentável. Apesar de recente, foi no seio no plano internacional que tais preocupações ambientais surgiram, tendo A. KISS chamado ao ano de 1968 o início da “era ecológica”[3].
Alguns marcos teóricos relevantes são: a democratização das relações internacionais (com a intervenção de Estados, pelos seus parlamentos, e até da pessoa, enquanto indivíduo); a abertura das discussões das questões diplomáticas internacionais à opinião pública internacional (pela aceitação de estudos científicos sobre os vários fenómenos e a globalização dos meios de comunicação); e a ocorrência de fenómenos ambientais ao nível da catástrofe, como os derrames de petróleo ou o esvaziamento das nuvens tóxicas, que dão origem a chuvas ácidas. O Professor Sidney Guerra, quanto ao desenvolvimento do Direito do Meio Ambiente como Direito Internacional, vem fazer uma estrita ligação entre: Economia Global e Direito do Ambiente Internacional. Afirma o professor que com o fenómeno da globalização veio, também, claro, a globalização da economia – que a OCDE define como o processo mediante o qual os mercados, os meios de comunicação e as tecnologias se internacionalizaram, num decurso temporal. Desta globalização, resultou não só o aumento da produção económica mundial, como a mudança da localização e concentração dessa produção e do consumo que daí adviria. Consegue-se assim entender a ligação, pois esta globalização da economia obrigou a que se tivesse em conta um Direito do Ambiente dentro do quadro supra-estadual, para se acompanhar tais mudanças.
II – Fontes
Sendo este um ramo do Direito, cumpre saber quais as fontes que existem e quais as mais relevantes.
Temos que as fontes que parecem ser mais relevantes a nível do Direito Internacional do Ambiente são: os tratados e as resoluções das organizações internacionais. Como veremos mais à frente, vários foram os tratados que, sucessivamente, determinaram, não só as regras pelas quais actuamos a nível ambiental, como o desenvolvimento do Direito do Ambiente como uma preocupação efectiva e mais: uma preocupação internacional. As resoluções das OI são deveras importantes, pois representam verdadeiras obrigações para os membros que as compõem (independentemente de ratificações), constituindo-se até como uma influência in status nascendi, como foi a Resolução 44/228 que incluiu – de entre os objectivos da Conferência do Rio – o desenvolvimento do Direito Internacional Ambiental. Outra fonte muito importante parece-me ser os Princípios Gerais do Direito: pois são vários os que se estabeleceram a nível internacional e depois implementados, e até desenvolvidos, a nível nacional (exemplo: Princípio do Poluidor Pagador e Princípio do Desenvolvimento Sustentável).
Dentro dos tratados, a nível europeu, releva indicar a denotada presença com a preocupação com o meio ambiente nos tratados a que o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva chama de “constituição material europeia”: no TUE relevam essencialmente os artigos 2º/2 (protecção dos valores do ambiente) e 3º/3 (que coloca o ambiente dentro dos objectivos a prosseguir pela união); no TFUE nota-se a ligação entre “ambiente” e “desenvolvimento sustentável”, principalmente no artigo 11º, estando a ambiente expressamente nos artigos 191º e ss., título XX, “O Ambiente” e artigo 194º, título XXI, “A Energia”; na Carta dos Direito Fundamentais da UE releva essencialmente o artigo 37º, que refere expressamente a necessidade de incluir os objectivos e valores de protecção ambiental na actuação europeia.
A jurisprudência também teve um papel algo relevante, pelos casos que chegaram a instâncias como o Tribunal Internacional de Justiça, acerca das consequências das acções – essencialmente de grandes empresas – que afectavam de forma negativa o meio ambiente. Temos os exemplos do caso do Canal de Corfu, o caso do Lago Lannoux e o caso muito importante contra a Fundição Smelter (envolvidos: Estados Unidos e Canadá) – onde se inicia a discussão acerca da poluição transfronteiriça.
A doutrina tem um papel muito importante, sendo que: não sendo em geral considerada como fonte de Direito, foram as várias intervenções de cientistas e juristas que permitiram que sequer houvesse um Direito do Ambiente. No Direito Internacional do Ambiente, esta é uma fonte cada vez mais relevante, pela já referida democratização das relações internacionais.
IV – Alguns dos Marcos Relevantes para o Direito Internacional do Ambiente
Dentro destas várias fontes, importa relevar os momentos juridicamente mais importante, agora expostos cronologicamente.
CONFERÊNCIA DE ESTOCOLMO (Junho, 1972)
Esta foi a primeira conferência da ONU sobre o meio ambiente, tendo surgido no seguimento da tomada de consciência do problemas ambientais que afectavam o plano internacional e no seguimento da proposta da comunidade internacional da criação de princípios gerais do Direito para reger as acções dos povos em relação ao meio ambiente. A importância desta conferência nem foi propriamente pela vinculatividade jurídica daí advinda, pois a Declaração de Estocolmo não teve carácter obrigatório; foi sim: primeiro, porque foi a base de onde partiu o Direito Internacional do Ambiente, ao estabelecer a necessidade de se criarem regras e princípios gerais para toda a Humanidade, no sentido de protecção e preservação do meio ambiente; segundo, porque foi a primeira vez que se reuniram tanto países industrializados como países ainda em desenvolvimento[4] para se discutirem questões ambientais (mais uma vez: a importância do papel dos actores jurídicos); terceiro, pela votação de documentos importantes para colocar a protecção do ambiente no radar internacional – nomeadamente: a Declaração da ONU sobre o Meio Ambiente, a criação do Programa da ONU sobre o Meio Ambiente (organismo dedicado ao meio ambiente), o Plano de Acção para o Meio Ambiente (que assentou em três grandes pilares: a Avaliação do Meio Ambiente Mundial; a Gestão do Meio Ambiente; e as Medidas de Apoio à protecção do meio ambiente, nomeadamente por via da educação ambiental), de entre as centenas de Resoluções adoptadas neste sentido[5]. Releva por último dizer que da Declaração de Estocolmo surgiram importantes princípios gerais, que se mostram a alavanca da internacionalização do Direito do Ambiente: os princípios em relação aos direitos do Homem e dos Estados (princípio 1 e 25); o princípio da conservação dos recursos naturais (princípio 2, 3, 4 e 5); princípios relativos ao fenómeno da contaminação (princípios 6 e 7); princípios em relação ao Desenvolvimento (princípios 8 a 12); princípio do planeamento (princípios 13 a 17); princípio da cooperação internacional (princípios 22, 23, 24 e 25); e o princípio 26, da eliminação dos meios de destruição em massa.
CONFERÊNCIA DE NAIRÓBI (Junho, 1982)
Esta conferência foi feita com o intuito de criação de uma Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento, com o objectivo de fazer a avaliação dos 10 anos da Conferência de Estocolmo. Esta comissão foi composta por um presidente, um vice-presidente, dez representantes de países desenvolvidos e dez representantes de países em desenvolvimento. Os resultados do trabalho desta comissão foram presenciados em 1987 com o Relatório Brundtland – cuja principal recomendação retirada foi a de que se deveria realizar uma conferência mundial para a discussão de todos os assuntos tratados pela comissão. Um facto importante: é primeira vez que se fala em Desenvolvimento Sustentável como o conhecemos hoje[6].
CONFERÊNCIA DE MONTEGO BAY (Dezembro, 1982)
Também designada de Convenção da ONU sobre o Direito do Mar, esta conferência foi realizada para a protecção do meio ambiente, com incidência na vertente marítima (na sua fauna e flora), até porque, como diz a Professora Carla Amado Gomes[7], a próprio objectivo da protecção do ambiente está primordialmente ligado à protecção do mar – pois, lembra-nos a professora, o mar foi palco de enormes catástrofes ambientais nos anos 70, finais de anos 60, como os derrames de vários petroleiros (o Torrey Canyon em 1967, o Arrow em 1970 e o Zoe Colocotroni em 1973). Várias medidas foram tomadas, principalmente a nível de fixação de várias zonas marítimas e na determinação do poder o chamado Estado Costeiro.
CONFERÊNCIA DO RIO DE JANEIRO (Junho, 1992)
Convocada esta conferência em 1989, pela Resolução da Assembleia Geral da ONU 44/228, no seguimento da Conferência de Nairóbi, foi então realizada a que foi chamada de “Cúpula da Terra” ou “Rio 92”. Desta conferência, importantes resultados foram retirados: a Declaração de Princípios sobre as Florestas (regras a nível internacional para reger a exploração e conservação da floresta); a Convenção sobre Diversidade Biológica (resultado do trabalho da PNUMA para a preservação da fauna e flora nos seus habitats naturais); a Convenção sobre Mudanças Climáticas; a Declaração do Rio (do qual se retiram ao todo 27 princípios, alguns já da Declaração de Estocolmo, outros estabelecidos agora – por exemplo, a nível da Responsabilidade dos actores internacionais); e a Agenda 21: cujo objectivo se foca no desenvolvimento sustentável do meio ambiente, afirmando EDITH B. WEISS que as prioridades deste plano foram, essencialmente, fomentar o desenvolvimento sustentável por via da integração do meio ambiente, face aos processos decisórios; incentivar o uso eficiente dos recursos; proteger os recursos naturais (globais, regionais e nacionais); gerir os resíduos tóxicos; e combater a pobreza mundial, pela protecção da saúde humana. Em 1997, em Nova Iorque, o chamado RIO + 5, que fez a avaliação da implementação dos primeiros cinco anos da Agenda 21 – identificando as principais dificuldades e obstáculos a tal implementação e resultando numa Declaração de Compromisso no sentido de qual tal processo continuasse.
CONFERÊNCIA DE JOANESBURGO (Junho, 2002)
Nesta conferência, foram reafirmados os compromissos assumidos anteriormente, aquando os Estados, nas anteriores conferências – especialmente a última, o RIO 92 – se comprometeram a procurar alcançar o desenvolvimento sustentável e a construir uma sociedade humanitária e equitativa (o denotado antropocentrismo destas convenções). Procurou-se aqui a adopção de medidas concretas e quantificáveis para a efectivação da Agenda 21; aliás, o secretário-geral da ONU em 2002, Kofi Annan, afirmou que: “devemos ser práticos e realistas, e avançar. O importante não é o que aconteceu na Cúpula mas sim o que acontecerá quando todos os representantes dos governos voltarem a casa”. Houve, no entanto, várias críticas por ONGA’s pelos obstáculos colocados pelos EUA, o Canadá e a Austrália, ao cumprimento de algumas metas – como em relação às medidas destinadas às energias renováveis e à sua adopção.
CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: RIO + 20 (Junho 2012)
Em Junho de 2012, voltaram-se a reunir os Estados, em sede de ONU, para verificarem a situação mundial e tomar medidas, acerca do Desenvolvimento Sustentável. Para lá das polémicas, como a participação do Irão, vários assuntos e medidas foram tomados, como em relação: a uma agricultura sustentável; à adopção de políticas energéticas não lesivas para o meio ambiente; à sustentabilidade das cidades; à sustentabilidade dos transportes; à sustentabilidade corporativa; à segurança alimentar; à nutrição e à fome; e à erradicação da pobreza. Os resultados foram de natureza discutível, com alguns membros da comunidade internacional a designarem-nos de “vazios”.
V – Actores Internacionais Ambientais[8]
ESTADOS
São actores originários, por: serem destinatários das normas internacionais, incorrerem em responsabilidade perante as instâncias internacionais se incumprimento das mesmas e poder recorrer a essas instâncias para resolver disputas e fazer reclamações. O seu papel é especialmente importante pela participação no processo legislativo a nível internacional – logo, interferência directa no Direito Internacional do Ambiente. A meu ver, podem não ser o actores com maior poder, a nível normativo, mas são os mais importantes a nível do Direito Internacional do Ambiente: são as acções de cada um dos estados soberanos que permitem cumprir as metas a nível global (de certa forma, o mote ”think global, act local”).
Em relação aos Estados, algumas questões podem ser levantadas. Por exemplo: existe o direito soberano dos Estados ao meio ambiente? Pode haver intervenção externa para levar a cabo medidas ambientais? Estas questões levantas especialmente pela existência do princípio geral da não-intervenção e respeito das soberanias (Carta da ONU, artigo 2º/1).
ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
A este nível, penso que cumpre distinguir duas formas importantes de OI: as gerais, como a ONU (de onde decorreram grande parte dos marcos históricos referidos) e as OI Ambientais. Quanto a estas últimas, temos organizações muito relevantes a nível mundial. Vejamos dois casos. A ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL MARÍTIMA tem a competência para regulação da navegação a nível mundial (como está implícito na Convenção de Montego Bay[9]), cuja importância de intervenção foi reafirmada pela Agenda 21 – e daí, aliás, a existência do Conselho da OIM (tomada de medidas concretas para assegurar o cumprimento dos instrumentos jurídicos emitidos por esta OI); a ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DOS ALIMENTOS E DA AGRICULTURA, que foi criada para aumentar a eficiência na produção alimentar e a sustentabilidade da agricultura, apesar de a sua competência também abarcar (genericamente): a floresta, pesca (em mar e em água doce) e a área da modificação genética dos alimentos.
ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS
Mais uma vez, a este nível é relevante afirmar a grande importância destas organizações, a um nível geral, ou seja, não apenas ambiental[10] – existentes há mais de 100 anos, desde as organizações naturalistas e filantrópicos victorianas – e as ONG Ambientais. Uma importante ONGA é a União Internacional para a Conservação da Natureza, também conhecida como: União da Conservação Mundial (UCM). A UCM foi fundada em 1948, que tem tido intervenção ao longo do tempo nas várias áreas do meio ambiente e isto numa estrutura federalista considerada híbrida, composta por 79 Estados, 149 agência governamentais, 690 ONGA’s nacionais e 68 ONGAS’s internacionais. Temos outros exemplos relevantes, como o Instituto Internacional para o Ambiente e o Desenvolvimento; a Green Peace; o Sierra Club; e o Fundo Mundial para a Natureza.
VI – Resolução Internacional de Disputas
Sabemos que os Estados ficam vinculados aos Tratados que ratificam e às resoluções emitidas pelas OI em que são membros, e cujo incumprimento será sancionado pelas respectivas instâncias (matéria da Responsabilidade Estadual a nível do Direito Internacional do Ambiente). Agora, e se existirem litígios entre Estados (e não de uma instância para um Estado)? Qual o órgão judicial competente? A resposta não é única. Existem diversas formas de resolução de disputas. É claro que, se se puder recorrer a um tribunal especializado por haver abrangência material e funcional, há que recorrer a tal órgão – exemplo: instâncias europeias para estados membros ou o Tribunal Internacional do Mar. Se não se puder recorrer a um tribunal especializado, existem várias opções consideradas, sendo a primeira, claro, o Tribunal Internacional de Justiça. O problema com esta instância, como bem referem BIRNIE e BOYLE, é que, além da falta de jurisdição geral que carece, é necessário que os Estados voluntariamente se submetam à mesma – o que muito dificilmente acontece, tendo em conta que os resultados podem estabelecer precedente que não são bem acolhidos pelas várias soberanias. Além disso, o maior problema, a meu ver, é o seguinte: é que, tal como verificado, o meio ambiente é transfronteiriço e, por isso, as relações jurídicas em relação ao mesmo são caracterizadas pela multilateralidade; ora, esta multilateralidade é difícil de se ter em conta num processo judicial, que é por natureza bilateral. Daí que normalmente se recorram a outros métodos que não os judiciais, como: soluções negociadas; mediação; e conciliação e inquérito (as chamadas: Vias Diplomáticas). Contudo, a nível judicial ainda devemos referir a alternativa de se recorrer às OI – o que não significa dar a estes órgãos o poder de iniciativa ou intervenção em procedimentos judiciais – e há ainda quem defenda, também, as ONG’s ou ONGA’s. Quanto a este último tipo de organização, existe a vantagem de haver uma clara imparcialidade por não haver vinculações não oficiais a outro tipo de interesses específicos, que não os interesses ambientais em causa. O problema, porém, é que as ONGA’s não são verdadeiramente representativas da comunidade internacional – no máximo, dos seus membros.
Neste âmbito, levanta-se a pergunta por muitos autores: poderá haver uma instância especializada, nomeadamente um Tribunal Internacional do Ambiente? Em 1993, foi criado pelo Tribunal Internacional de Justiça uma câmara só para disputas ambientai. Porém, em 2000, nenhum caso até ao momento tinha passado por tal instância. Talvez porque as partes não viam a vantagem de resolver isto numa sub-instância judicial, quando os custos, os procedimentos judiciais e as partes seriam exactamente os mesmos; talvez pela dificuldade em identificar os casos de âmbito puramente ambiental. Por exemplo: o caso Gabcikovo-Nagymoros é tanto sobre responsabilidade estatal e sucessão estatal, como é sobre o meio ambiente. Há quem defenda que, por já ter havido esta experiência e ter falhado, e por o direito do ambiente, além de não ser um ramo autónomo do Direito Internacional, não ter qualquer tipo da codificação ou uniformidade necessárias para criação de uma instância (como o Tribunal Internacional do Mar tem), que não faz sentido existir um Tribunal Internacional do Ambiente – apesar de poderem existir várias instâncias especializadas, ligadas a áreas específicas e/ou a organismo específicos. Não creio que a existência de tal instância seria impossível. Simplesmente, parece-me que, de facto, o maior entrave é a questão da competência e das matérias, tendo em conta que com as questões ambientais, estão sempre ligadas outras – nem que seja o incumprimento estatal das várias e dispersas normas ambientais. No entanto, creio que este é um obstáculo que deveria tentar-se ultrapassar, pois a utilidade de uma órgão judicial como estes é, no mínimo, inegável.
BIBLIOGRAFIA
PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde: Cor do Direito, Reimpressão, Almedina, Lisboa, 2002.
AMADO GOMES, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente, 2ª edição, Editora AAFDL, 2014
AMADO GOMES, Carla,
Jurisprudência ambiental Comunitária: uma Amostragem;
O Ambiente no Tratado de Lisboa: uma relação sustentada;
A Convenção de Montego Bay;
In Textos Dispersos de Direito do Ambiente Volume III, Editora AAFDL, Lisboa, 2005
BIRNIE, Patricia e BOYLE, Alan, Internacional Law and the Environment, ª2 edição, Oxford University Press, Oxford, 2002.
GUERRA, Sidney, Direito Internacional Ambiental, Editora Freita Bastos, Rio de Janeiro.
CANELAS DE CASTRO, Paulo, Mutações e Constâncias do Direito Internacional do Ambiente, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 2, 1994.
BODANSKY, Daniel, BRUNNÉE, Jutta, e HEY, Ellen, The Oxford Handbook Of International Environmental Law, Oxford, 2007
KISS, Alexandre, Direito do Ambiente – Direito Internacional do Ambiente, INA, 1994.
Joana Nobre Saraiva
2611
[1] Denominação reconhecida pela Assembleia Geral da ONU, na Resolução que adveio da Conferência sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992.
[2] AMADO GOMES, Carla,
[4] Importante porque se reconhecer, nesta conferência, pela primeira vez, que os problemas ambientais dos países desenvolvidos e industrializados não podiam ser os mesmos dos países em desenvolvimento, e vice-versa.
[5] Só para o Plano de Acção para o Meio Ambiente foram adoptadas 109 resoluções.
[6] Desenvolvimento que atende às necessidades das gerações actuais, sem comprometer a capacidade das futuras gerações terem as suas necessidades atendidas.
[7]
[8] Menção a apenas alguns autores, por motivo de economia do texto do trabalho.
[9] In Convenção Montego Bay: “[competência para promover] the general adption of the hihgest practicable standarts in matter concerning the meritime safety, efficiency of navigation and prevention and controlo of marine pollution from ships”.
[10] Exemplos: Conselho da União Científica e o Instituto dos Recursos Mundiais.
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