O papel da União Europeia na luta contra as alterações climáticas
As alterações climáticas são um dos principais desafios ambientais,
sociais e económicos que a humanidade enfrenta actualmente.
Num
passo singular e de extrema importância para o tema das alterações climáticas,
o Tratado de Lisboa acolheu-o, passando a constar do direito europeu
originário, tendo-lhe sido atribuído dignidade fundacional (algo inédito),
sendo referidas no contexto da política internacional de ambiente (191º/1/
travessão 4 TFUE).
O Tratado de
Lisboa introduz o apoio da acção internacional à luta contra as alterações
climáticas na lista dos objectivos que definem a política ambiental da UE,
reconhecendo claramente que a UE tem um papel de liderança a desempenhar nesta
área.
No Protocolo de Quioto, um dos primeiros instrumentos jus-internacionais
de combate ao efeito de estufa, a UE assumiu um compromisso mais ambicioso que
os restantes países e lançou um Programa Europeu para as alterações Climáticas
(ECCP) e aprovou um conjunto de instrumentos jurídicos concretos visavam a
contenção das emissões de gases com efeitos de estufa (GEE).
Irei abordar em especial no âmbito do extenso leque de políticas e
medidas adotadas pela UE para combater o aquecimento global: o comércio europeu
de licenças de emissão (CELE) e o Pacote Clima-Energia.
Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE)_ Quem polui, paga…
O Comércio de Licenças de Emissão é um mecanismo flexível previsto no
contexto do Protocolo de Quioto, sendo que, por sua vez, o Comércio Europeu de
Licenças de Emissão (CELE), constitui o primeiro instrumento de mercado
intracomunitário de regulação das emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE);
O regime comunitário do comércio de licenças de emissão (RCLE-UE) abrange
actualmente mais de 10.000 instalações industriais na União Europeia, incluindo centrais eléctricas, refinarias de
petróleo e siderurgias , representando cerca de metade das emissões de CO2 da
União.
O pensamento subjacente a este mecanismo é o recurso à mão invisível do
mercado que visa assegurar uma distribuição óptima da poluição em termos
económicos.
Quer-se reduzir as emissões de GEE da forma menos onerosa possível,
procurando-se um resultado em simultâneo, ecologicamente equilibrado e
custo-eficiente, mas que não recorresse às tradicionais técnicas autoritárias
de comando e controlo.
Passou assim a optar-se por técnicas de incentivo ou fomento, onde se
condiciona a actividade poluente dos agentes económicos por via da associação de um preço ao ato de poluir.
Efetivamente, no âmbito da sua estratégia de redução de emissões de GEE
e como forma de garantir o cumprimento eficaz dos seus objetivos, a União
Europeia aprovou a Diretiva 2003/87/CE, de 13 de Outubro[1], que cria
o mecanismo de Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE), entretanto
transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 233/2004, de
14 de Dezembro[2],
com a última redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 154/2009, de 6 de
Julho[3], habitualmente
designado por Diploma CELE.
Desde 2005 que passou a haver um mercado europeu de carbono a vigorar em
todo o espaço comunitário, estando estruturado por períodos temporais, tendo
decorrido entre 2005 e 2007 o primeiro período, considerado pela Comissão
Europeia como experimental e essencialmente de aprendizagem para o período
subsequente, 2008-2012.
Nos dois primeiros períodos de aplicação do CELE (2005-2007 e
2008-2012), as regras base do regime são:
a atribuição gratuita de licenças
de emissão (LE), a obrigação de monitorização, verificação e comunicação de
emissões e a devolução de licenças de emissão no montante correspondente.
A atribuição gratuita teve lugar
através dos denominados planos nacionais de atribuição de licenças de emissão,
PNALE I e PNALE II, que foram aprovados pela Comissão.
Nos termos da legislação
nacional, à Agência Portuguesa do Ambiente foi atribuído o papel de Autoridade
Competente, com responsabilidades de coordenação geral do processo CELE.
Assim, apesar da União Europeia não ter sido a precursora na utilização de
mecanismos de mercado ao serviço de interesses ambientais [4], o
comércio de licenças de emissão tornou-se um exemplo a seguir por outras
regiões do globo, convertendo-se numa das marcas mais expressivas da politica
comunitária de ambiente.
O Pacote Clima Energia veio introduzir alterações significativas, nomeadamente
no 3º período do CELE que serão tratadas infra.
Pacote Clima-Energia: «três vintes» até 2020
O Protocolo de Quioto, assinado em 1997 foi o mais importante passo dado
no tema das alterações climáticas a nível internacional, no entanto, na
eminência do término da sua vigência em 2012, a União Europeia rapidamente
procurou desenvolver uma posição comum no combate às alterações climáticas,
tendo a 10 de Janeiro de 2007 a Comissão Europeia apresentado um projecto legislativo especifico
estabelecendo um conjunto ambicioso de metas na redução dos gases com efeito de
estufa
A consciencialização da União Europeia quanto às frequentes e notórias
alterações climáticas atingiu o seu expoente a 17 de Dezembro de 2008, quando
os dirigentes da UE adoptaram um extenso pacote de medidas para combater as
alterações climáticas e assegurar um aprovisionamento energético.
Este pacote representa a reforma
mais ambiciosa de sempre da política da energia europeia, visando converter a
Europa no líder mundial no âmbito das energias renováveis e das tecnologias de
baixas emissões de carbono. Este pacote pretende ter uma longevidade a médio
prazo, pois os seus objectivos têm como meta temporal o ano de 2020.
São quatro os grandes
objectivos a nível europeu,
nomeadamente:
- redução das emissões de gases com efeito de estufa em 20 %, face aos
níveis de 1990;
- aumento para 20 % da quota-parte das energias renováveis;
-aumento em 20 % da eficiência energética;
-nível de incorporação de biocombustíveis de dez %;
Estes objectivos são extremamente ambiciosos e centram-se nos principais
factores que contribuem para as mudanças climáticas, baseando-se em concreto
numa revisão da Direitva do Comércio de Emissões; na Decisão sobre Partilha de
Esforços em sectores não cobertos pelo comércio de emissões; metas vinculativas
nacionais para a incorporação de energias renováveis e num quadro regulamentar
para a captura e sequestro de carbono [5].
Pretende-se para além de uma maior inovação tecnológica ao nível da
indústria e das energias alternativas (a fim de melhorar e aumentar a
eficiência energética), uma maior consciencialização dos cidadãos europeus.
Esta consciencialização da população quanto à necessidade emergente de mudança
é um dos aspectos centrais da política do ambiente, que pretende que a União
Europeia seja um exemplo para o resto da população e entidades mundiais.
Promove-se também um acordo global internacional para o combate às alterações
climáticas, tendo por base as medidas propostas pela União Europeia, fixando um
objectivo mais ambicioso a longo prazo.
Ao nível de cada Estado Membro em concreto, estabeleceu-se uma relação
custo-eficácia que garanta, apesar do investimento, uma estabilidade económica
e uma manutenção da competitividade internacional da União Europeia. Deve haver
cuidados a nível de equidade no desenvolvimento de esforços dos Estados Membros
para alcançar os objectivos estabelecidos, de forma a que o esforço de cada
Estado seja proporcional às suas possibilidades.
Os objectivos estabelecidos por este pacote foram acordados com o parecer
favorável de todos os Estados Membros, no entanto gerou-se bastante contestação
quanto às medidas concretas propostas para atingir os mesmos.
De entre as principais medidas que motivaram discórdia de alguns EM
destaca-se nomeadamente o pagamento
de licenças de emissão de dióxido de carbono por parte das indústrias pesadas e
o mecanismo de solidariedade que previa que os países mais ricos cedessem dez
por cento das licenças de emissão aos países menos desenvolvidos.
De entre os países mais contestatários destas medidas, destacavam-se os
países de Leste encabeçados pela Polónia, a Alemanha e a Itália, argumentando
que iria causar grande impacto nas economias nacionais, que tinham uma forte
dependência dos combustíveis fosséis e que iria gerar aumento do desemprego.
Quanto ao primeiro argumento, o pagamento
de licença de emissões era vista como uma medida que aumentaria as despesas
e os custos energéticos, o que se iria revelar numa diminuição do crescimento
económico face aos países mais desenvolvidos (isto quanto aos países de Leste),
e para a Alemanha e a Itália, estava em causa a cedência de dez por cento das
licenças de emissão aos países menos desenvolvidos, bem como o próprio
pagamento destas licenças, o que foi encarado como factor de desigualdade e de
perda de competitividade internacional.
No que diz respeito à forte
dependência dos combustíveis fósseis a contestação surge, mais uma vez, dos
países de leste, pois os principais recursos como o carvão e o gás natural são
responsáveis por mais de oitenta por cento da produção de electricidade e
calor. Daí que as medidas propostas para reduzir a dependência dos combustíveis
fósseis e aumentar o investimento nas energias alternativas fossem vistas como demasiado repentinas e
penalizadoras para estes países, ainda excessivamente dependentes das fontes de
energia não renováveis.
O aumento do desemprego
também foi motivo de preocupação, não apenas dos países de leste, mas também
novamente da Alemanha e Itália. Com o aumento das despesas e dos custos
energéticos, resultantes das medidas propostas, estes países ver-se-iam
obrigados a prescindir do serviço de alguns dos seus trabalhadores.
Face a toda esta forte
contestação, a CE e a Presidência Francesa da UE tiveram que iniciar um
cuidadoso diálogo com estes países de modo a que vissem a maioria das suas
preocupações resolvidas, que só terminou no final da presidência francesa e com
um acordo onde a UE cedeu bastante na sua posição.
A UE permitiu que os países, cuja economia dependesse essencialmente de
indústrias pesadas e que estivesse sujeita a forte concorrência externa, possam
obter tais licenças de forma gratuita se virem os seus custos de produção aumentarem
mais de cinco %. Esta medida não se aplica a todo o tipo de indústria, mas sim às
indústrias mais poluentes como a do aço, cimento ou papel.
Quanto à questão do mecanismo de
solidariedade, (que previa a cedência, da parte dos países mais ricos, de
dez por cento das licenças de emissão aos países menos desenvolvidos), convencionou-se
que será o orçamento comunitário a suportar, com cerca de quarenta mi milhões
de euros, os custos de investimento em energias alternativas nos países menos
desenvolvidos. Este investimento passará também pela criação de novos postos de
trabalho pondo fim a mais uma importante preocupação, a do possível aumento do
desemprego, expressa pelos países contestatários do pacote. Da mesma forma se
evita que as economias nacionais possam ser fortemente penalizadas pelo
investimento nestas novas formas de energia, salvaguardando, uma vez mais, os
interesses particulares dos EM.
Todas estas medidas demonstram o esforço incansável por parte da União
Europeia no contributo significativo ao combate ás alterações climáticas,
apesar da crise financeira e do seu impacto mundial.
A UE tornou-se
assim um exemplo para o resto do mundo, que poderá influenciar um novo acordo
mundial sobre o clima, haverá um reforço da segurança energética e redução das importações de petróleo e gás em
50 mil milhões de euros por ano até 2020.
Apesar dos receios
iniciais, a União Europeia conseguirá criar aproximadamente um milhão de
empregos na indústria europeia de energias renováveis até 2020 (tendo
criado até agora 300.000), gerando assim mais postos de trabalho nas indústrias
relacionadas com o ambiente e uma vantagem competitiva graças a uma inovação
significativa no sector da energia na Europa.
O objectivo final
é a redução da poluição atmosférica, com benefícios consequentes significativos
para a saúde e diminuição dos custos das medidas de controlo da poluição
atmosférica.
A razão
subjacente a este passo pioneiro da União Europeia e o esforço em harmonizar todas
as posições dos EM de forma a formar consenso, é porque, embora cada país tenha
a responsabilidade de limitar tanto quanto possível as suas emissões de gases
com efeito de estufa, uma acção
conjunta da UE ou a nível internacional é mais eficaz.
Em conjunto, os EM da UE podem influenciar muito mais a luta mundial
contra as alterações climáticas do que actuando separadamente,
pois uma acção conjunta pode maximizar a eficácia das medidas adotadas e criar
economias de escala para reduzir o custo das medidas e assegurar a não
perturbação do mercado único europeu.
- Revisão da Diretiva do
Comércio de Emissões:
No período posterior a 2012, com a publicação da Directiva 2009/29/CE[6] (a
nova Directiva CELE), para o período de 2013-2020, incluída no Pacote Clima
Energia , as regras mudam consideravelmente, verificando-se um alargamento do
âmbito, nomeadamente com a introdução de novos gases e sectores, a quantidade
total de licenças de emissão determinada a nível comunitário e a atribuição de
licenças de emissão com recurso a leilão, mantendo-se marginalmente a
atribuição gratuita, feita com recurso a benchmarks
definidos a nível comunitário.
Ou seja, foram retirados poderes dos Estados Membros que foram
atribuidos à Comissão Europeia, de forma a harmonizar as regras de
funcionamento dos mercados, e tornando o leilão obrigatório da maioria das
licenças de emissão .
Desde 2013 que a venda exclusivamente em leilão tornou-se na regra no
sector da electricidade, tendo em conta a sua capacidade para repercutir o
aumento do custo do CO2.
Tal permite lidar com o problema das rendas económicas resultantes da
atribuição gratuita.
Efetivamente, no primeiro
período, a atribuição gratuita tinha gerado rendas económicas significativas
para algumas empresas, sobretudo empresas do sector elétrico. Se por um lado
recebiam a título gratuito um direito que entrava no balanço como um ativo (sem
qualquer alteração no lado do passivo), por outro lado todos os custos com
alguma possível aquisição poderiam ser repercutidos sobre os consumidores e a
possível venda de direitos aumentava ainda mais a situação financeira positiva.
Estes "windfall profits"
foram altamente contestados na imprensa e pelas empresas consumidoras de
energia elétrica.
No âmbito das derrogações negociadas no Conselho Europeu e aprovadas
pelos eurodeputados, a taxa de leilão em 2013 é de pelo menos de 30% (sendo
progressivamente aumentada até 100% o mais tardar em 2020).
Aboliu-se os Planos Nacionais de
Atribuição (PNALE). A experiência demonstrou que a heterogeneidade dos PNALE
levou a múltiplas distorções em diferentes mercados, e a situações por vezes
injustas, de diferenciação de tratamento entre concorrentes. Mesmo a
harmonização imposta na Fase II não conseguiu mais do que minimizar tais
distorções.
-Decisão sobre Partilha de
Esforços em sectores não cobertos pelo comércio de emissões:
Para fazer face ao problema das emissões de GEE, foi aprovada a Decisão
406/2009/CE, onde ficou estipulado que
para os sectores extra- CELE, terão de reduzir as emissões de GEE em 10%
relativamente aos níveis de 2005, no entanto este valor varia consoante o PIB
per capita dos respectivos Estados Membros, que podem atingir o objectivo de
duas maneiras, nomeadamente através de medidas domésticas de redução das
emissões ou não ultrapassando uma percentagem limitada, através da aquisição de
créditos de emissão.
O Parlamento Europeu aprovou as regras para a determinação da
contribuição mínima dos Estados-Membros para reduzir as emissões no período
compreendido entre 2013 e 2020, em sectores não abrangidos pelo regime de
comércio de emissões da UE, designadamente a construção, os transportes, a agricultura
e os resíduos.
Para cada Estado-Membro, a decisão estabelece um objectivo específico
que impõe uma redução, ou, no caso dos novos Estados-Membros e de Portugal
(+1%), permite um aumento das emissões respectivas até 2020.
Os Estados-Membros que tenham
como objectivo reduzir as suas emissões ou aumentá-las em, no máximo, 5% a
título desta decisão poderão utilizar créditos adicionais até ao valor de 1%
das suas emissões verificadas em 2005 para projectos nos países menos avançados
e nas pequenas ilhas em desenvolvimento, desde que respeitem várias condições.
Os Estados em causa são Portugal, Áustria, Finlândia, Dinamarca, Itália, Espanha,
Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Eslovénia, Chipre e Suécia.
Os objectivos nacionais variam entre os -20% e os +20%, irão ser
avaliados num relatório pela Comissão Europeia até 31 de Outubro de 2016, onde
se analisa o modo como a aplicação desta decisão afectou a concorrência nos
planos nacional, comunitário e internacional. Este relatório avaliará também se
é conveniente diferenciar os objectivos nacionais para o período após 2020.
Os Estados-Membros podem também transferir para outro Estado-Membro
parte das emissões autorizadas de gases com efeito de estufa a que têm direito,
dentro de determinadas condições.
-Metas vinculativas nacionais
para a incorporação de energias renováveis:
O último
pilar do Pacote Energia-Clima é a Diretiva 2009/28/CE de 23 de Abril de 2009[7]
para a Promoção das Energias Renováveis, que estabelece metas nacionais, onde cada
EM tem uma meta calculada como a proporção de consumo final de energia em 2020.
Cada EM deverá estabelecer um Plano de Ação
Nacional, que estabeleça as quotas de energia renovável nos sectores de
transporte, assim como na produção de calor e eletricidade.
Estes Planos
Nacionais deverão ter em linha de conta os efeitos de outras medidas sobre o
consumo final, assim como devem incluir procedimentos para a reforma do
planeamento e acesso às redes de
distribuição pelos produtores de energias renováveis-
Fomenta-se a
transacção estatística de energia renovável, realizável através do mercado de
garantia de origem, onde é promovida a cooperação entre os Estados membros.
Cada Estado-membro deverá estabelecer um sistema de garantias de origem. A
informação incluída nas garantias de origem está normalizada e deverá ser
reconhecida por todos os Estados-membros.
A Diretiva também
estabelece critérios para o apoio à incorporação de biocombustíveis e
biolíquidos. Os biolíquidos devem contribuir para uma redução em 35% das
emissões de carbono por serviço de energia. Critérios de sustentabilidade devem
assegurar que as matérias-primas de base dos biocomustíveis e biolíquidos não
contribuem para a diminuição da biodiversidade e não diminuem os stocks globais
de carbono.
- O futuro pós-2020: plano a médio e a longo prazo
Em Janeiro de 2014 a
Comissão Europeia apresentou uma proposta de forma a assegurar a continuidade
da politica ambiental, pós- 2020. Em Março de 2014[8],
ficou acordado que em Outubro de 2014 será apresentado o enquadramento politico
ambiental a seguir.
Procura-se continuar o progresso efectuado, mais
concretamente:
-Redução da emissão de gases com efeitos de
estufa em 40 %;
-Reforma do CELE;
-Aumentar a quota da
produção de energias renováveis em 27%;
-Continuar os
melhoramentos em energia eficiente;
Quanto à redução de gases com efeitos
de estufa, pretende-se uma redução de 40% comparativamente ao ano de 1990
(que se for
concretizado, é mais um passo em direcção a uma diminuição na ordem dos 80% em
2050)
Para que se consiga
atingir este objectivo, é necessário que se limitem a emissão de licenças do
CELE em 43% /comparativamente ao ano de 2005) e os sectores extra-CELE teriam
que reduzir em 30%
A Comissão propõe estabelecer uma
reserva de mercado estável logo no inicio do novo período, que irá começar em
2021, de forma a assegurar a efectividade e promoção do investimento em baixo
carbono.
A reserva iria permitir melhorar o
sistema de concessão de emissões, adaptando automaticamente a quantidade de
concessões a serem distribuídas.
O trajeto da UE em direcção a minimizar
o fenómeno das alterações climáticas, passa muito por conseguir aumentar a
utilização de energias renováveis e recorrer às chamadas «energias limpas» ou
energias eficientes, de forma prosseguir uma politica mais sustentável com o
ambiente e consciencializadora da fragilidade do clima.
A EU ocupa actualmente a posição pioneira
de potencial mundial mais verde, procurando tomar a iniciativa e sendo um
exemplo a seguir no âmbito da criação de legislação fortemente protectora do
ambiente, num esforço combinado entre os vários EM para que se consiga cumprir
as metas propostas. A EU faz um raciocínio verde não só a curto prazo, mas
também a longo, tendo em vista medidas continuadas e que vão sendo adaptadas
consoante as necessidades experienciadas, através de um olhar atento e
vigilante sobre as mudanças que se vivem.
O tema das alterações climáticas está actualmente
muito em voga, numa época onde cada vez mais
se sentem os seus efeitos negativos,
como as vagas de calor intenso, as subidas das marés, a intensidade cada vez
maior das tempestades,…, vários são os sinais de disparidade do clima que
reclamam uma atuação urgente do Direito.
A EU tem o mérito de ter sido a
pioneira a interpretar os sinais de mudança e a atuar de forma efectiva,
recorrendo a mecanismos inovadores e sustentáveis, que assentam num modelo que
vai de encontro às necessidades atuais e das gerações vindouras.Portugal em
específico, apoia as medidas adotadas pela UE e procura cumprir as metas
estabelecidas, tal como ficou demonstrado pela carta que o Ministro do Ambiente, Ordenamento do
Território e Energia, Jorge Moreira da Silva, enviou à Comissão Europeia, no
dia 14 de Janeiro de 2014, na qual expõe o seu ponto de vista sobre o próximo
Quadro de políticas de Clima e Energia UE 2030 e encoraja a Comissão Europeia a
«adotar um quadro politico ambicioso e abrangente para clima e energia, a nível
da EU, para 2030»[9]
Bibliografia:
-ANTUNES, Tiago, '«O comércio de emissões
poluentes à luz da Constituição Portuguesa», AAFDL, Lisboa, 2006;
-ANTUNES, Tiago, «Agilizar ou mercantilizar? O recurso
a instrumentos de mercado pela Administração Pública- implicações e
consequência»s, in Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Prof. Doutor António
de Sousa Franco, III, Lisboa, 2006, pp. 1060’ss;
-ANTUNES,
Tiago, «The use of marked based instruments in Enviromental Law (a brief
European-American comparative
perspective)», in RDAOT, nº 14/15, 2009, pp. 175´ss
-CANOTILHO, J.J. Gomes (coord.), «Introdução ao Direito do Ambiente», Lisboa, Universidade Aberta, 1998, pp.
77-96;
-GOMES, Carla Amado/ ANTUNES, Tiago, «O
ambiente no Tratado de Lisboa», in O Tratado de Lisboa, Caderno O Direito, nº5,
2010, pp 31-63;
GOMES, Carla Amado, «Introdução ao
Direito do Ambiente», Lisboa, AAFDL, 2012, pp 50-64;
-ROCHA, Mário de Melo, A avaliação de
impacto ambiental como princípio do direito do ambiente nos quadros
internacional e europeu , AAFDL, Lisboa, 2000;
Textos
em suporte digital:
-Site do Parlamento Europeu, sub secção
«Pacote Clima Energia», http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=IMPRESS&reference=20081208BKG44004&language=PT#title2
-Carta do Ministro do Ambiente,
Ordenamento do Território e Energia à Comissão Europeia sobre o quadro
politicas de clima e energia para 2030, http://www.portugal.gov.pt/media/1310573/20140114%20maote%20carta%20ce%20politicas%20ambiente%20energia.pdf
Carolina Xavier, 20856
[1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:275:0032:0046:pt:PDF
[2] http://dre.pt/pdf1s/2004/12/291A00/70977109.pdf
[3] http://www.apambiente.pt/_zdata/DPAAC/CELE/DiplomaCELE.pdf
[4] Tiago
Antunes compara o sistema norte americano sobre as chuvas ácidas e o sistema
europeu do mercado de licenças de emissão de carbono, ANTUNES, Tiago, «The use
of marked based instruments in Enviromental Law (a brief European-American comparative perspective)», in RDAOT, nº
14/15, 2009, pp. 175´ss
[5] Diretiva
2009/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Abril de 2009.
[6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:0087:pt:PDF
[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0016:0062:pt:PDF
[8] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/141749.pdf
[9]http://www.portugal.gov.pt/media/1310573/20140114%20maote%20carta%20ce%20politicas%20ambiente%20energia.pdf
Visto.
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